“理念引领-内涵创新”：更高水平的平安中国建设演进逻辑及深化路径

2025-12-31 07:03:26

[摘 要] 党的十八大以来，在平安中国建设取得显著成效基础上，党和国家进一步明确了建设更高水平的平安中国的重大战略决策。我国的平安中国建设经历了哪些阶段？遵循了什么演进逻辑？如何更好地推进更高水平的平安中国建设？基于“目标-主体-行动-模式”分析框架，回溯我国从社会治安综合治理到更高水平的平安中国建设历程，分析其发展过程经历了专项治理、试点治理、整体治理与系统治理四个阶段，提出了其遵循“理念引领-内涵创新”的演进逻辑，并从党的领导、制度保障、技术支撑、人才队伍和治理优化五个方面，展望更高水平的平安中国建设的深化路径。

[关键词] 更高水平的平安中国；理念引领；内涵创新；演进逻辑；深化路径

[中图分类号] D63

[文献标识码] A

[文章编号] 1674-7453（2023）07-0025-09

党的二十大报告明确指出“建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”，[1]更高水平的平安中国建设是党中央着眼于统筹发展和安全、面向新时代现实需求的重大战略决策。“平安中国”内涵丰富、意蕴深远，如何在新时代新格局中把握建设更高水平的平安中国基本要求，需要深化对这一重大战略决策的认识。为此，本文在分析平安中国建设发展历程基础上，归纳其演进逻辑，旨在为进一步推进更高水平的平安中国建设提供理论与实践借鉴。

一、问题提出：如何理解和深化更高水平的平安中国建设

“平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境”。[2]从新中国成立初期维护新生政权的稳定环境，到改革开放后维护社会安全、打击犯罪的社会治安综合治理行动，提出深化平安建设及“平安浙江”理念的创设，再到“平安中国”与“更高水平的平安中国”的时代新要求，随着国家发展战略需求的不断变化，平安已经从传统意义上的社会治安、公共安全，上升到总体安全、大平安和大安全。平安中国建设是实现平安目标的重大战略部署，党的十八大以来，平安中国建设取得历史性成就，总体国家安全观得以全面落实，建立了集中统一、高效权威的国家安全领导体制和维护国家安全制度。[3]

新时代我国的国家安全体系和能力现代化建设，要求推动统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国成为时代必然。党的二十大报告将“平安中国建设迈向更高水平”作为新时代十年党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的重要方面，把“平安中国建设扎实推进”确定为未来五年主要目标任务的重要内容。建设更高水平的平安中国，要求汲取既有平安中国建设中已经成熟的经验，深化更高水平的平安中国战略认识。因此，本文研究的核心问题是：如何把握更高水平的平安中国建设的演进逻辑和深化路径？回答这一问题，需要详细剖析以下三个问题：一是建设更高水平的平安中国发展历程与阶段特征是什么？二是其演进过程遵循何种逻辑？三是如何进一步深化更高水平的平安中国建设？

当前，建设更高水平的平安中国研究成果相对较少，学者关于平安、安全、风险、应急等相关研究成果较为丰富，结合实践经验从学理上对“平安中国”进行了深度剖析，为本文提供了研究基础，简要综述如下。其一，凝练“平安中国”的内涵意蕴，提出平安中国建设的基本特质是坚持“五个统一”，[4]强调平安中国的价值取向是维护“社会安全”与“人的安全”，[5]政治安全与社会安全是平安中国建设追求的两个重点目标，[6]体现了安全在理解平安中国中的关键基础。其二，分析“平安中国”的引领导向，指出“平安中国”蕴含预防治理、系统治理、综合治理等一系列治理理念及维护政治安全体系、社会治安防控体系等一整套治理制度机制，[7]体现了公共安全工作的战略定位与使命，是解决基础性民生问题和维护经济社会发展大局的重要抓手。[8]其三，明确“平安中国”的战略目标，指出“平安中国”与“安全国家”两大战略目标相生相成，[9]建设更高水平的平安中国以总体国家安全观为牵引、以防范化解重大风险为重要目标，[10]立足于总体国家安全观将发展导入安全。[11]

综上可知，既有研究探讨了平安中国的内涵、作用与目标，以构建综合社会治安防控体系、化解重大社会风险、推动应急管理体系和应急管理能力现代化等视角解释分析了平安中国建设的基本逻辑，但在理论层面缺乏平安中国发展历程的规律性研究与演进逻辑的系统归纳，新的历史时期提出了更高水平的平安中国建设要求，面向内涵和外延不断丰富拓展的平安中国战略，需要深入剖析平安中国的理论内涵及其发展演进逻辑。

二、从专项治理到系统治理：更高水平的平安中国发展历程

自新中国成立以来，中国共产党对国家治理的“平安”追求一直有之。新中国成立初期，国家治理面临的首要任务是维护新生政权发展的稳定环境，这一过程着重强调政治安全。随着经济社会发展和战略需要，以“平安”为核心的国家治理体制机制逐渐深化。进入改革开放时期后，中央文件针对社会治安问题首次提出“综合治理”概念，社会治安综合治理是以“平安”为核心目标开展社会治理实践规划的起点。本文将我国改革开放后的平安中国建设划分为四个阶段，即社会治安综合治理阶段（1978—2003年），到“平安建设”与“平安地方”实践探索阶段（2003—2012年），再到“平安中国”总体规划阶段（2012—2019年）、“更高水平的平安中国”要求阶段（2019年至今），对其发展历程的系统梳理和深入分析能够理解和把握“平安中国”这一具有全局性、战略性、基础性的重大理论和实践问题。结合“目标—主体—行动—模式”四个维度，分析从社会治安综合治理到更高水平的平安中国发展历程。其中，目标、主体、行动是对不同阶段特征的分析，即探讨不同阶段分别强调实现什么目标、谁来实现、采取什么行动，全面剖析更高水平的平安中国理念目标、概念内涵及体制机制的发展过程；模式是对平安中国发展阶段的治理特征总体概括，反映出该阶段平安中国建设呈现出何种面貌，以此来归纳更高水平的平安中国演进逻辑。

表1 更高水平的平安中国发展阶段

（一）以社会治安为核心的专项治理（1978—2003年）

1978年改革开放开始后，随着社会主义民主与法治建设的不断加强，仅仅依靠新中国成立初期主要实行的预防犯罪策略无法再满足诸多治安整顿问题。1983年、1996年、2001年我国分别发动三次“严打”（依法严厉打击刑事犯罪分子活动）行动，作为专项行动针对特定目标专门进行整治，1991年《关于加强社会治安综合治理的决定》明确提出社会治安综合治理概念，在这个阶段，我国面对严峻的社会治安形势，在实用导向的主导下，集中有限的国家治理资源解决突出的社会治安问题，以“运动式治理”作为治理方式，以“严打”斗争作为典型案例，体现出专项治理模式的特征。

社会治安综合治理阶段的专项治理模式是新中国成立初期及经济建设起步阶段我国常见的一种治理模式，将具体领域的“平安”专门治理作为目标、主体和行动的指引。在这个阶段，确定加强社会治安工作、减少犯罪现象、建立良好的社会秩序为首要任务，将社会治安作为核心治理目标。社会治安综合治理工作的普遍开展使全国各地建立起了不同形式的社会治安综合治理机构，开展了工作探索；1991年中央社会治安综合治理委员会成立，统一组织领导社会治安综合治理工作，集中解决突出治安问题，并以解决社会治安突出问题的相关部门为核心主体，体现了在单一治理方面统一领导、各部门齐抓共管、专门机关工作与群众路线结合的主体特征。社会治安综合治理问题集中、经验有限，集中于社会治安领域，以专门工作和专项行动为主要行动内容，一方面，采取“严打”举措，打击严重影响社会安全的犯罪活动，全国安全形势根本好转；另一方面，研究制定针对流动人口管理、刑释解教人员安置帮教，学校及周边治安环境综合治理、预防青少年违法犯罪等社会治安重点、难点问题的重要文件，开展专项问题的整治工作。

（二）以平安浙江为代表的试点治理（2003—2012年）

试点治理在“摸着石头过河”的实践前进道路中为平安中国建设探索了开创性的治理方式。2003年后我国应急管理“一案三制”体系的建设深化了平安建设的治理理念。2004年浙江省率先实践，在时任浙江省委书记习近平同志的带领下首次提出“平安浙江”设想，以发挥“枫桥经验”的时代价值为指引，从基层探索平安浙江建设模板，创新体制机制与治理模式，作为先行区为平安中国的建设提供了思想理论准备和地方经验支撑。2005年，中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会提出的“平安建设”概念升华了社会治安综合治理工作的高度，强调构建社会主义和谐社会、促进经济社会协调发展。

地方政府大胆创新、勇于实践为“平安中国”建设总结试点经验，体现出试点治理的模式。其中以“平安浙江”为代表的平安建设阶段，将社会治安或安全生产的“平安”内涵扩展至宽领域、大范围、多层面的广义“平安”，并以此为目标将平安建设落实落地。“平安建设”及“平安浙江”为维护广大人民群众对社会稳定的需求，整合政治、经济、文化、社会等领域平安建设，实现广义“平安”的治理目标。在这一阶段，“平安建设”举措的创设性提出使政策的落实亟须治理样板，以平安社区、平安城市、平安省建设为试点主体推动了“平安建设”的落实落地。平安社区是平安建设的起源，也是平安建设的缩影；平安城市核心推动了国家提倡的“科技强警”战略和“城市报警与监控系统建设”两大项目落地；平安省则系统提供了“平安建设”经验成效。“平安建设”阶段以地方政府为主要主体推动了政策学习模板，从基层试点、领域试点到地方经验形成了阶段试点主体特征，及地方体制机制的创新、治理模式打造与经验探索的行动内容。

（三）以平安中国为重心的整体治理（2012—2019年）

党的十八大报告正式提出“平安中国”建设，以全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设等新理念、新要求进入新阶段。“平安中国”建设的战略提出已经有了地方探索的经验积累，党的十八大以来，强调“把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划”，[12]在总体国家安全观的思想指引下，“既重视传统安全，又重视非传统安全”，[13]从整体上把握事关国家安全的各类重要因素，形成了整体治理的模式。

在这一阶段，以“顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待”的指示要求，[14]将建设“平安中国”正式作为政法工作目标，并在总体国家安全观思想理论体系的指导下扩展了“平安中国”建设的领域范畴，以实现新形势下中国特色国家安全发展，从国家治理和发展全局的高度推进“平安中国”建设、提升整体安全水平为治理目标。浙江等地关于“平安浙江”建设的探索和实践为“平安中国”战略的形成和发展提供了丰富的实践素材，基于浙江等省域层面的探索经验，总结提炼了平安建设的顶层设计，2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面推进平安中国建设”，从全国范围开展平安中国总体规划。“平安中国”战略目标与定位的提出，要求“运用制度威力应对重大风险挑战的冲击”，以维护国家安全为行动要求，在总体国家安全观提出后进一步明确了国家安全治理的行动方针。党的十九大报告再次提出“建设平安中国”并强调“确保国家长治久安、人民安居乐业”，这一阶段的行动内容以防范化解重大风险作为重点，实现各领域安全的同步推进。

（四）以新安全格局为目标的系统治理（2019年至今）

党的十九届五中全会明确提出要“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”，“更高水平的平安中国”是中国特色社会主义新时代的新要求，体现了更全面、更系统的新安全格局，是对更高质量美好生活的诉求。随着国家安全治理面向的国际国内环境形势日益复杂、平安中国建设任务确需紧迫，“统筹发展和安全”指明了平安中国走向系统治理模式的要求。“更高水平的平安中国”的系统治理模式基于全局进行统筹谋划，以构建新安全格局为着眼点，推进发展和安全平衡兼顾，“坚持系统思维，构建大安全格局”，涵盖了全周期动态治理、全方位依法治理、全要素智慧治理、全类型风险治理的系统理念。

党的二十大报告要求“建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”，党中央重点方针政策提出了构建新安全格局、实现高质量发展和高水平安全的良性互动是平安中国的“更高水平”治理目标，并强调要“落实总体国家安全观，坚持共建共治共享方向”“研究解决体制性、机制性、政策性问题”，[15]要求平安中国“更高水平”的治理主体需要从政治高度、整体高度、全局视野统一部署规划。“更高水平的平安中国”建设面向统筹发展和安全重大战略进一步深化治理行动，在以推进国家安全治理体系和能力现代化的实践经验基础上，提出了统筹发展和安全两件大事的更高要求。在统筹发展和安全战略部署下，建设更高水平的平安中国以实现安全与发展并重的战略目标，并为各地政府提出“促一方发展，保一方平安”的政策要求，以高质量发展和高水平安全的良性互动为主要行动方针。

三、从理念引领到内涵创新：更高水平的平安中国演进逻辑

党的二十大报告中总结了过去五年和新时代十年国家安全工作发生的伟大变革，指出平安中国建设迈向更高水平的伟大成就。平安中国的建设成就来源于以习近平同志为核心的党中央在思想体系和战略安排上的总体领导。[16]因此，分析专项治理、试点治理、整体治理、系统治理发展历程中更高水平的平安中国建设演进逻辑包含两部分：一是平安中国建设所坚持的思想、所要达成的目标及这些目标指向的治理效果为主要内容的治理理念，二是平安中国建设战略所蕴含的核心概念、体制机制、工具方法与体系模式等为主要内容的治理内涵。本文认为，更高水平的平安中国建设演进遵循“理念引领—内涵创新”的逻辑，从思想提出、目标明确、效果评价中以更高水平的平安中国建设理念为主轴主线、引领更高水平的平安中国建设纵深发展；以概念深化、制度保障、机制完善、技术支撑、治理创新、系统优化创新或扩展平安中国建设的内涵，推进更高水平的平安中国建设落实落地，具体如图1所示。

图1 更高水平的平安中国演进逻辑图

（一）理念引领：“理念思想—战略目标—效果评价”一脉相承

理念是行动的指南，任何实践都是在一定目的性支配下的历史活动。[17]系统性更高水平的平安中国建设，遵循了国家治理中对平安的价值取向，以“平安”为治理追求，呈现出“理念思想—战略目标—效果评价”的一脉相承。

更高水平的平安中国理念引领从思想上提出“大平安”建设理念。追求安全与平安是自古以来人民群众对美好社会生活的向往，也是新中国成立以来中国共产党推进社会治理的方向。以“大平安”建设理念为核心的更高水平的平安中国建设理论论述了平安中国建设的战略性、系统性、前瞻性认知判断和整体谋划，为平安中国的建设树立了旗帜与行动方向。习近平同志在推进“平安浙江”建设过程中就多次强调“大平安”理念，从经济、政治、文化、社会等方面保障“大平安”，以求实现总体平安与系统平安。以人民对安全和平安的追求为基本理念，从平安浙江到平安建设、平安中国，始终将“大平安”作为长久牵挂，战略性地提出总体国家安全观等高瞻远瞩的战略设想，将国家经济社会发展中产生的各类安全问题共同纳入平安中国建设，运用总体战略思维构建全面性、系统性的“大安全”，引领了卓有成效的平安中国建设实践。

更高水平的平安中国理念引领从目标上明晰新安全格局构建要求。中国共产党所具有的强烈的风险意识和危机意识是治国理政的“底色”，[18]对安全的规划设计成为政策目标的核心要求。以安全为目标的政策导向明确了平安中国建设在国家治理体系的目标定位和任务属性，平安建设概念的首次提出以治安与维稳为主，强调社会安全的政策目标。平安中国的实践策略贯穿了安全的政策目标导向，并提出了新的安全要求。党的十八大以来，党中央战略性地提出安全是治国理政的头等大事，以总体国家安全观指引国家安全体系建设，决定了平安中国建设实践的策略安排。党的二十大报告进一步明确了建设更高水平平安中国以国家安全、社会稳定为战略目标，提出构建新安全格局，从政策目标与任务上对平安中国建设提出新要求，指引了更高水平的平安中国实践导向。

更高水平的平安中国理念引领从效果上强调以人民为中心。人民安全是国家治理工作的出发点和落脚点，人民的满意是建设更高水平平安中国的首要价值，[19]为建设何种平安中国、如何建设平安中国提供判断规则。从“枫桥经验”以人民为中心维护社会和谐有序，到平安中国建设强调坚持和发展新时代“枫桥经验”，平安中国的实践发展始终强调坚持适应人民群众对平安的期待和要求。新时代建设更高水平的平安中国要求以人民的满意为效果评价，以维护最广大人民根本利益认识维护公共安全提出了更高水平平安中国建设的具体问题权衡取舍的依据，助推更高水平的平安中国建设实现良好效果。

（二）内涵创新：“体制机制—工具方法—治理模式”层层递进

内涵式创新使得更高水平的平安中国建设蕴含更丰富的发展脉络，以平安中国的概念深化为基础，实现平安中国系统优化的更高目标，呈现出“体制机制—工具方法—治理模式”的层层递进。

更高水平的平安中国建设是一个概念深化的过程。安全与平安的概念随着国家治理的环境形势、国家治理的战略需求、国家治理的任务目标与国家治理的路线认知等因素不断丰富。传统平安的概念以生命财产安全为核心，社会治安综合治理阶段以社会治安为平安的主要内涵。“平安浙江”的提出使平安走向广义“平安”，指明大安全建设的概念；在总体国家安全观的指导下，平安中国发展出了更为丰富的平安概念，推进国家安全体系现代化为平安中国建设的“更高水平”概念认知深化打下基础。

更高水平的平安中国建设是一个体制机制完善的过程。以制度保障和机制完善为核心的体制机制是平安中国落实落地的基础。平安中国的制度保障体系以依法治国并规划先行，从“平安中国作为政法工作目标”到“建设更高水平的平安中国、法治中国”，推进依法治国是建设平安中国的前提，实现平安中国与法治中国的双重目标是新时代的要求，在此基础上，“十四五”规划为更高水平的平安中国指引了建设前景，以规划先行明确了更高水平的平安中国制度构建与完善的方向。平安中国建设的机制完善以治理机制创新促政策扩散，以市域现代化治理试点与共建共治共享的社会治理现代化建立健全考核、评估管理、社会监督机制，实现平安中国建设在社会治理领域政策目标与实践行动；以完善风险监测预警体系、国家应急管理体系、公共安全治理体系等安全治理机制，将更高水平的平安中国建设融入应急管理与国家安全整体性治理体系的政策建设当中。

更高水平的平安中国建设是一个工具方法发展的过程。以技术应用加平台集成的技术支撑推动了平安中国建设中治理工具与方法的发展。“统筹传统安全和非传统安全”鲜明体现当前国际国内安全形势的复杂性，同时也为国家安全建设提出了更高的要求。以习近平同志为核心的党中央高度重视科技创新，强调科技创新在平安中国建设中的支撑引领作用。围绕平安中国建设，以技术赋能为动力，大数据、云计算、人工智能等新兴技术攻克了一系列制约平安中国建设的关键技术难题。在技术创新的基础上，充分利用新兴技术工具建设建成一体化平台，助力实现党的二十大报告对平安中国“更高水平”的建设要求。

更高水平的平安中国建设是一个治理模式创新优化的过程。从社会治安综合治理，“平安地方”到“平安中国”，平安中国建设经历了专项治理、试点治理、整体治理、系统治理阶段，从单一要素治理、部分地区探索走向多要素统筹、顶层全面规划。更高水平的平安中国以安全为出发点，以国家长治久安与社会稳健有序的发展环境为追求，强调系统优化的更高目标，党的二十大报告明确平安中国的“更高水平”需要以新安全格局保障新发展格局，并在国家安全体系和能力现代化的要求下，以高质量发展水平促进国家安全保障能力的提升，实现安全与发展的闭环。安全促发展，发展保安全，在安全与发展相辅相成的过程中，安全格局与发展质量得以同步提升，并最终实现系统整体优化和中国式现代化的高质量发展。

四、更高水平的平安中国建设的深化路径展望

从社会治安综合治理的初期探索，到平安浙江开始各地不断推进平安中国建设，再到党的十九届五中全会明确提出“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”，实践总在不断进步。如何进一步深化和推动我国更高水平的平安中国建设实践，这是一个必须明确且包含了深厚理论元素的实践难题。习近平总书记在2020年11月对平安中国建设工作指示中强调，要“全面提升平安中国建设科学化、社会化、法治化、智能化水平”，[15]基于更高水平的平安中国提出的新要求，本文在前期研究的基础上，从党的领导、制度保障、技术支撑、人才队伍和治理优化五个方面，多层次多角度提出建设路径的深化展望。

第一， 加强以党的领导为核心的组织领导，推动更高水平的平安中国建设。党的全面领导是平安中国建设取得卓越成就的根本原因。更高水平的平安中国建设，必须进一步加强以党的领导为核心的行动高效的组织领导体系，贯彻落实党中央关于更高水平的平安中国建设重要论述与路线方针，把党的领导落实到平安中国建设各领域各方面各环节。

第二，构建系统科学的制度体系，保障更高水平的平安中国建设。将党和国家在平安中国建设过程中的丰富经验、优势制度、特色制度写入法律、法规，完善相关法律法规政策体系及其运行机制，“要把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置”，[20]发挥制度保障体系的固根本、稳预期、利长远作用。在宏观的平安中国建设制度设计外，探索与之相配套微观实施机制，把更高水平的平安中国建设中原则性、程序性的制度和具体性、可操作性的机制统一起来，发挥制度体系的规范和保障平安中国建设实践的功能。

第三，融合优化技术与管理的赋能机制，支撑更高水平的平安中国建设。技术支撑平台是平安中国建设的重要支撑和有力工具，当前新兴技术工具已充分运用于应急管理现代化建设当中。更高水平的平安中国建设应当以技术体系为支撑，基于“技术—管理”双螺旋赋能机制，[21]充分利用技术手段创新推动治理机制创新，探索技术工具与平安中国建设实践机制的嵌入与融合方式，推动构建新兴技术对平安中国建设治理的高效、持续、融合赋能机制。

第四，培育复合型专业化人才的队伍体系，推进更高水平的平安中国建设。建设更高水平的平安中国需要具备复合能力和专业视野的人才队伍为主体，着眼于跨学科跨专业深化人才培养机制，打破学科壁垒，构建包括应急管理、国家安全学、法学、公安学、社会学等多学科融合的人才学习知识体系，面向统筹发展和安全战略下平安中国建设的实际需求，打造具有多学科背景与国际视野的高层次平安中国建设人才队伍。

第五， 完善系统治理与模式创新的治理体系，深化更高水平的平安中国建设。推动高质量发展与高水平安全的良性互动、以新安全格局保障新发展格局是建设更高水平平安中国的新时代要求，为此从系统思维创新平安中国建设的治理模式，“统筹好安全体系各维度、各领域的内容”。[22]深化更高水平的平安中国建设应当提升系统韧性能力，以主动吸纳、开放系统和动态平衡为支点，[23]优化平安中国建设的要素、结构、功能，实现建设更高水平的平安中国及高质量统筹发展和安全的战略目标。

[ 参 考 文 献 ]

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